¿Qué pensar del hecho de que desde su creación hace más de once años la Corte penal internacional (CPI) solo haya perseguido a africanos? ¿Debe ser condenada por discriminación, como afirman algunos dirigentes del continente, o, por el contrario, aplaudida por la atención que dedica a las atrocidades que se comenten en él, signo de que por fin alguien se preocupa por las innumerables víctimas ignoradas, tal y como sostiene numerosos militantes africanos? Este debate está en el corazón mismo de una de las crisis más graves que la CPI haya tenido que gestionar. Los ataques de los que es víctima actualmente podrían, efectivamente, amenazar su futuro.
Contrariamente a la Corte internacional de justicia, también basada en la Haya y que entiende sobre las diferencias jurídicas entre Estados, la CPI trata de los crímenes cometidos por individuos. Fue creada en 2002 (en virtud de un tratado negociado en una conferencia mundial en Roma y ratificado hasta ahora por 122 países) y pensada como un órgano judicial independiente para poner fin a la impunidad en lo que respecta a los crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad y genocidios. Con demasiada frecuencia, para evitar la persecución judicial en su país, algunos dirigentes sin piedad han corrompido a jueces y fiscales; los de la Haya están fuera de su alcance. La CPI es, en consecuencia, un último recurso para las víctimas que no pueden obtener justicia en su país. Es también un instrumento de disuasión cara a los gobernantes.
La crítica que acusa a la Corte de focalizarse en África ha tomado mayor amplitud a medida que progresaba el procedimiento judicial lanzado contra el presidente keniano Uhuru Kanyatta, acusado de ser responsable en parte de las violencias que sacudieron su país a finales de 2007 y primeros de 2008, como consecuencia de una elección presidencial contestada; violencias que habrían causado 1.100 muertos y forzado a 650.000 personas a abandonar sus domicilios.
Preocupados por proteger algunos países
La CPI está lejos de ser una institución anti-africana. De los 122 Estados firmantes del estatuto de Roma, 34 son africanos y han estado en el núcleo central de las negociaciones que culminaron en este tratado. Estos 34 Estado – entre ellos Kenya – representan más de la mitad de los 54 del continente. Desde 2012, la fiscal de la CPI es Fatou Bensouda, ciudadana de Gambia, que anteriormente había ocupado el puesto de fiscal adjunta durante ocho años. Numerosos africanos trabajan en la institución como jueces.
En realidad, la focalización sobre el continente que se reprocha a la CPI no es sino reflejo en gran parte de los límites de la justicia internacional. Efectivamente, la CPI únicamente es competente para juzgar los crímenes cometidos por un ciudadano de un Estado que forma parte del tratado de Roma o perpetrados en el territorio de uno de esos Estados, así como aquellos remitidos a la Corte por el Consejo de seguridad de la ONU. Resultado: si bien personalidades no-africanas podrían ser sospechosas potenciales, por ejemplo en Sri Lanka, Corea del Norte, Uzbekistán, Israel, Palestina, Siria o Irak, la Corte no puede perseguirlas, ya que ninguno de esos países está entre sus miembros. El Consejo de seguridad habría podido entregárselas, pero no lo ha hecho porque sus miembros permanentes se muestran a menudo preocupados en proteger a ciertos Estados.
Por otra parte, si la CPI se ha concentrado en África es debido en gran parte a iniciativa del continente africano. En 5 de los 8 Estados donde son perseguidos activamente sospechosos (Uganda, Mali, Costa de Marfil, República centroafricana, RDCongo) es el Estado en cuestión el que ha solicitado que el tribunal intervenga. En dos casos (Sudán y Libia), ha sido el Consejo de seguridad; el asunto de Kenia es el único abierto a iniciativa de la fiscalía.
El hecho es que hasta que la CPI ha comenzado a interesarse por presidentes africanos tenía un amplio apoyo entre los dirigentes africanos. El congoleño Joseph Kabila, por ejemplo, ha aplaudido las diligencias contra varios jefes de milicias activas en el este de la RDC, que han cometido numerosas exacciones contra civiles. Su gobierno ha remitido a 4 sospechosos al tribunal, entre ellos Thomas Lubanga Dilo (condenado) y Mathieu Ngudjolo Chui (absuelto). Otro sospechoso, Bosco Ntaganda, se ha entregado, temeroso, al parecer, por su vida. Las acusaciones de la CPI habían contribuido a debilitarlo, convirtiéndolo incluso en incómodo para su propio movimiento y para sus aliados ruandeses.
Otros dirigentes han moderado su posición como consecuencia de la apertura de procedimientos relativos a su país. Yoweri Museveni, presidente de Uganda, se ha convertido en uno de los principales partidarios de la campaña de Kenyatta contra la CPI, cuando en el pasado había invitado al tribunal a que encausara judicialmente a los dirigentes del ejército de resistencia del señor, LRA. Pero en los años posteriores a la emisión de mandatos de arresto internacional contra Joseph Pony, jefe de la LRA, y contra cuatro de sus adjuntos, la actitud de Museveni ha cambiado. Parece que teme que la persecución judicial complique sus esfuerzos por negociar la paz con la LRA o que la CPI pueda volverse un día contra él y su gobierno. Igualmente Alassane Ouattara, jefe de Estado marfileño, parecía aprobar la acción de la CPI contra su rival, el antiguo presidente Laurent Gbagbo, enviado a la Haya para que respondiera a las acusaciones de crímenes contra la humanidad. Hoy, Ouattara aprecia mucho menos la perspectiva de que la CPI se interese por las atrocidades cometidas por las fuerzas que le han apoyado durante la guerra civil que estalló después de las contestadas elecciones de 2010.
La responsabilidad de la CPI ante sus propios problemas
La Corte es en parte responsable de los problemas con los que se enfrenta. Luis Moreno-Ocampo, que fue su fiscal durante nueve años seguidos tras su creación, parecía más interesado en la emisión de mandatos de arresto que en la trabajosa tarea de investigación penal. Hasta ahora, 6 de las 31 diligencias (3 3n Kenya, 2 en RDC y 1 en Sudán) han sido abandonadas, rechazadas o han llevado a una absolución (recurrida) por falta de pruebas. Fatou Bensouda, su sucesora, ha aumentado la capacidad de investigación de la oficina de la fiscalía.
En sus primeros años, la CPI parece haberse centrado en personalidades impopulares, con poco apoyo, como Joseph Pony o los señores de la guerra del este de la RDC. Algo que ha cambiado a partir de 2009, cuando ha tratado de detener al presidente sudanés Omar el-Béchir por las atrocidades cometidas en Darfur. Hoy, a pesar del mandato de arresto, El-Béchir sigue en el poder en Jartún y se burla de la Corte viajando al extranjero a países que le prometen que no lo detendrán. Un juego en el que numerosos países miembros del estatuto de Roma – presionados por activistas locales – se han negado a participar o en el que han aceptado a entrar con reticencia, incluso cuando la UA pidió a sus miembros que no extraditaran al dirigente sudanés. Los desplazamientos de El-Béchir han quedado restringidos severamente y su figura internacional ha declinado de manera importante. El Consejo de seguridad de la ONU no ha aceptado nunca la petición de que fuera retirada la acusación.
Al iniciar procedimientos judiciales contra Kenyatta y contra su vicepresidente William Ruto, la CPI se ha enfrentado a adversarios más temibles. En principio, Kofi Annan, que conducía la mediación de la UA, había pedido a Nairobi que creara un tribunal especial que integrara magistrados internacionales para juzgar las violencias postelectorales, dado que los tribunales kenianos ordinarios no parecían ser capaces de hacerlo. Pero, en dos ocasiones, el proyecto de ley en este sentido fue rechazado por el Parlamento de Kenia. Estimaban sin duda que un tribunal especial keniano constituía una amenaza más seria que la perspectiva, que parecía entonces lejana, de una persecución judicial de la CPI. Una apuesta fallida.
En 2008, una comisión de investigación keniana remitió a Kofi Annan una lista confidencial de personas sospechosas de haber orquestado las violencias, pidiéndole que la entregara a la CPI caso de que el gobierno no pusiera en pie un tribunal. Annan, impulsado por el entonces presidente de Kenya Mwai Kibaki, lo hizo sin muchas ganas. La investigación condujo en 2011 a la imputación de seis kenianos: Kenyatta, Ruto, y dos presuntos cómplices de cada uno de ellos.
Una retirada de la Corte por parte de los Estados africanos
Frente a estos procedimientos judiciales, Kenyatta y Ruto han enterrado sus diferencias políticas y han formado una alianza – tildada a veces con sorna como “la coalición de los acusados”. En marzo de 2013, ganaron la primera vuelta electoral con el 50.07% de los votos en una apretada y salpicada de acusaciones de fraudes elección presidencial. La denuncia de la CPI había sido uno de los temas de la campaña y Kenyatta interpretó inmediatamente su corta victoria como un mandato que le autorizaba a ignorar las legítimas peticiones de justicia de las víctimas de las violencias de 2007-2008.
La convocatoria en octubre de una cumbre extraordinaria de la UA hizo temer una retirada en masa de la CPI de los Estados africanos que formaban parte del estatuto de Roma. No se produjo, pero Nairobi logróa obtener de la organización que pidiera al Consejo de seguridad que retrasara los procedimientos judiciales contra Kenyatta, argumentando que se trataba de un jefe de Estado. Fue Ruanda el Estado que dirigió la fronda en el seno del Consejo de seguridad, del que actualmente es miembro no permanente. Sin éxito. Varias personalidades africanas como Kofi Annan y Desmond Tute, así como grupos kenianos de defensa de los derechos humanos habían declarado oponerse a la petición de la UA.
El juguete de las potencias imperiales declinantes
Pero las autoridades kenianas prosiguen su ofensiva contra la CPI con dos argumentos principales. En primer lugar, Nairobi sostiene que la focalización del tribunal internacional en los crímenes cometidos en África es injusta y constituye una forma moderna de colonialismo. La Corte “ha cesado de ser la casa de la justicia el día en que se ha convertido en el juguete de las potencias imperiales declinantes”, declaró Kenyatta en la cumbre de UA en octubre de 2013. Un punto de vista al que los dirigentes africanos – muchos de los cuales tienen razones personales para no desear que se cree un precedente que podría llevar a que los Jefes de Estado tuvieran que rendir cuentas – son especialmente receptivos. No es para nada sorprendente que los apoyos más importantes de Kenya sean Etiopía y Ruanda, que no han querido nunca adherirse a la CPI, y Uganda, cuyo presidente Museveni se ha ido convirtiendo a lo largo de sus 28 años de reinado en cada vez más autocrático y cuyas fuerzas armadas tiene una larga historia de abusos violentos.
Que los criminales de guerra escapen a la justicia en los Estados donde la Corte no puede actuar no es razón para que ésta se abstenga de llevar adelante procedimientos judiciales allá donde existe esa posibilidad. No obstante, el argumento según el cual las normas de la justicia internacional sólo son aplicadas contra los africanos y no contra los afganos, iraquíes, de Sri-Lanka o contra israelíes, es efectivo en un continente cuya población ha sufrido el colonialismo. E incluso, si bien la mayoría de los Estados europeos ha ratificado el estatuto de Roma, el hecho de que otras grandes potencias como EEUU, China, Rusia, India – por no nombrar más unas pocas – se hayan abstenido, no ayuda nada.
Sin embargo, esta crítica encuentra menos eco en los pueblos africanos, sometidos a regímenes implacables. Los miembros de la sociedad civil del continente se han apresurado a subrayar que la CPI – que debe remitirse a la justicia nacional cuando ésta manifiesta la voluntad de actuar – no hace sino reaccionar frente a la incapacidad de África a perseguir a los responsables de atrocidades cometidas en su suelo.
No a la inmunidad por crímenes que caen bajo el peso de un tratado internacional
El segundo argumento avanzado por Nairobi, con el apoyo decidido de algunos otros miembros de la UA, es que un jefe de Estado debería estar exento de ser perseguido judicialmente durante su mandato. Las autoridades kenianas han utilizado el ataque llevado a cabo en septiembre de 2013 por el grupo islamista Shebab en el centro comercial de Westgate en la capital, para reforzar este argumento. Kenyatta explica así que no debería ser apartado de sus funciones y de la lucha contra el terrorismo a causa de las diligencias judiciales de la Haya. Se trata de una declaración que viene a ser un chantaje implícito: los países occidentales no deben contar con el apoyo de Kenya contra los Shebab si siguen apoyando los procedimientos judiciales contra los dirigentes kenianos.
Sin embargo, el objetivo central de la CPI reside en perseguir a los responsables que, de otro modo, podrían utilizar su posición de poder para garantizarse la impunidad. De conformidad con el derecho internacional y con la práctica establecida desde el proceso de Nuremberg, el tratado de Roma –firmado por los Estados miembros y en concreto por Kenya – prevé que “la función de Jefe de Estado o de gobierno (…) en ningún caso puede eximir a nadie de la responsabilidad penal”. La Constitución de Kenya, por otra parte, no prevé una inmunidad por crímenes que caen bajo el peso de un tratado internacional, como el de la CPI. Varios jefes de Estado ya han sido perseguidos por tribunales internacionales, Omar el-Béchir, Charles Taylor (Liberia), Muammar Kadafi (Libia) y Slobodan Milosevic (exYugoslavia). Además, el rechazar perseguir dirigentes en ejercicio de sus funciones podría incitar, ante el temor de enfrentarse a acusaciones, a permanecer los más posible en sus puestos.
Cooperación con la Corte
El pulso entre Nairobi y la Haya está en suspenso. Kenyatta y Ruto dicen cooperar con la Corte para evitar la emisión de mandatos de arresto en su contra que harían de ellos unos parias, como el-Béchir. El proceso de William Ruto ha comenzado en septiembre de 2013. El de Uhuru Kanyatta debería abrirse este mes, pero el fiscal ha pedido un plazo por algunos problemas con los testigos. Hasta el presente, lo que los dos hombres han obtenido es una flexibilidad en la obligación de asistir a su proceso. Pero mantienen la presión.
Más allá del caso keniano, lo esencial para la CPI parece que se juega realmente en África. Concretamente, el asunto reside en si la UA hace de la inmunidad de los jefes de Estado en ejercicio un caballo de batalla, cuando el apoyo a los dirigentes de Nairobi ha sido más bien retórico en el seno de la UA; si Kenyatta y Ruto son capaces de orquestar una defección masiva de los países africanos miembros de la Corte, lo que sería devastador para la justicia internacional. El futuro de la CPI depende ahora en gran parte de la batalla que llevan adelante dirigentes africanos poco preocupados por la justicia y por sus poblaciones, incluyendo en éstas a numerosos militantes y víctimas que consideran el fin de la impunidad como algo esencial para el continente. Sólo queda esperar que el bienestar de los pueblos prevalezca sobre los intereses de los gobernantes
Kenneth Roth
Director ejecutivo de Human Rigths Watch
(fuente: www.hrw.org)
