Los EPA’s y la estrategia Unión Europea – África: ¿Una (in) coherencia?

19/02/2008 | Opinión

En los siete años que han transcurrido desde que se celebrase la primera cumbre Europa – África, en El Cairo, Europa y la escena internacional han cambiado. Ahora hay nuevos asuntos que copan la agenda internacional, como el terrorismo, la migración y el cambio climático. Como África ha mantenido su tendencia a la integración continental, con la creación de la Unión Africana, una Unión Europea más grande se ha vuelto más aprehensiva sobre los nuevos actores en África, como China, India y Brasil. En este nuevo contexto, la cumbre de Lisboa, Unión Europea – África, del 8 y 9 de diciembre de 2007, tuvo que estar a la altura de unas expectativas considerables por ambas partes y abordar tópicos delicados. Con la Unión Europea y la ACP luchando para cumplir con el plazo de final de año para la conclusión de las negociaciones de los EPA’s, uno de los asuntos más delicados era el del comercio y la integración regional.

La estrategia conjunta Europa África aprobada en la cumbre de Lisboa, compromete a ambos continentes a una renovada asociación política a largo plazo y se guía por principios fundamentales, como la Unidad de África, la interdependencia entre África y Europa, la propiedad y la responsabilidad común (2). El plan de acción para los primeros tres años pretende traducir estos compromisos a ocho asociaciones prioritarias que cubren las áreas: paz y seguridad; gobierno democrático y derechos humanos; comercio e integración regional; Objetivos del Milenio; energía; cambio climático; migración, movilidad y empleo; ciencia, información, sociedad y espacio.

Comercio e integración regional en la agenda de la cumbre de Lisboa
Una de las tres prioridades de la asociación sobre comercio e integración regional en la estrategia de Europa África es apoyar el proceso de integración regional y continental (3). Esto puede lograrse:

– Asegurándose de que los EPA’s apoyan la agenda de la integración regional y continental de África, como se define en el tratado de Abuja, que establece la Comunidad Económica Africana.

– Mejorar la coherencia y la convergencia entre el proceso de integración africana y los EPA’s.

– Aumentando el rol de la Unión Africana en el control de los EPA’s y la Asociación Euro-mediterránea.

Mientras que los EPA’s no estaban oficialmente en la agenda de la cumbre de Lisboa, no sorprende que acaparasen una gran parte de las discusiones, llevando a algunos a cuestionar la “asociación de iguales” con que se definía el componente esencial de las relaciones entre Europa y África (4). Ciertamente, dada la actual sensibilidad sobre tema, el comercio y la integración regional deberían haberse debatido seriamente y discutir sobre las divergencias en Lisboa para que el diálogo entre Europa y África sea creíble (5). Los líderes africanos se aseguraron de que sus preocupaciones fuesen escuchadas, sobre todo el Presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el Presidente de la Comisión Africana, Alpha Oumar Konaré. Wade señaló que “está claro que África rechaza los EPA’s” (6), mientras que Konaré destacó las consecuencias de los EPA’s sobre el proceso de integración regional africana: “Nuestra más profunda esperanza es que los acuerdos interinos no aten al resto (de los países) y compliquen las cosas después de todo. Si construimos nuestra asociación sobre la debilidad de la unidad en África, tendremos problemas” (7).

EPA’s: ¿bloques de construir o de obstaculizar la integración regional y continental de África?

Mientras que la estrategia reafirma claramente la integración regional en África como una prioridad, parece que se contradijo esto en los recientes acontecimientos en las negociaciones de los EPA’s, donde tanto la Unión Europea y los países de la ACP y los países menos desarrollados, LCD, trabajan a contrarreloj, para evitar cualquier interrupción del comercio y la pérdida de las preferencias para esto países al final del año.

Este, a la hora de la verdad, tratamiento diferenciado entre los países menos desarrollados y los que no están incluidos en esa lista, podría tener consecuencias directas para los actuales procesos de integración regional africanos (8). Un ejemplo destacado, es el difícil dilema al que se enfrentan países que no están en la lista de los LCD, como Costa de Marfil y Ghana en el África Occidental, y Camerún y Gabón en el África Central, donde los socios regionales se han negado hasta el momento a considerar un Acuerdo de Asociación Económica EPA (provisional). Como una postura de último recurso, la comisión se ha propuesto concluir acuerdos bilaterales con estos países como solución provisional, para ampliarse a acuerdos regionales comprehensivos en 2008 (9). A esto países se les ha puesto entre la espada y la pared:

– O firman un acuerdo a nivel individual, a costa de alienar a sus socios regionales y de interrumpir el dinamismo de la integración regional, una opción políticamente (y para algunos legalmente tampoco) insostenible.

– O se pueden alinear con sus respectivas regiones negándose a firmar acuerdos individuales bilaterales EPA en los próximos días, lo que resultaría en un considerable aumento de las tarifas de la Unión Europea a partir del 1 de 2008, bajo el menos ventajoso Sistema de Preferencias Generalizado, una opción costosa económicamente hablando, que perjudicará sus posibilidades de desarrollo.

En todas las regiones de la ACP, la firma de acuerdos provisionales con miembros individuales de un grupo de EPA’s está dando lugar a divisiones, incluso en la SACU, (Unión de Aduanas del África Austral) una de las uniones aduaneras más antiguas del mundo, han empezado a aparecer las fracturas. Un enfoque más pragmático podría haber sido el continuar las negociaciones y concluirlas habiendo entrado unos meses en 2008.

A nivel continental, el tratado de Abuja de 1991 concebía las Comunidades Económicas regionales africanas, REC’s, como la base de la Comunidad Económica Africana, AEC, que entró a formar parte de la Unión Africana en 2001. Como muchos países africanos pertenecen a más de una de estas agrupaciones regionales, a menudo con objetivos y obligaciones en conflicto, la Unión Africana ha asumido la difícil tarea de una racionalización de los REC’s (10). Con el comienzo de las negociaciones de los EPA, en 2002, una capa adicional de complejidad se añadió a la ya intrincada imagen de la integración regional en África. Un reto que se tratará en el marco de la estrategia común Europa África es ver cómo los EPA’s podrían servir de bloques de construcción más que de obstaculización para el proceso de integración africana a largo plaza.

Durante las negociaciones de los EPA, se propuso la creación de un mecanismo conjunto de monitorización Unión Europea – Unión Africana, que reunía a los actores institucionales relevantes, para los EPA’s, aunque por varias razones no se creó (11). La Estrategia conjunta Unión europea – África, por otra parte, ofrece un marco ideal para establecer dicho mecanismo. Este podría controlar la implementación de todos los acuerdos de comercio firmados entre la Unión Europea y las diferentes regiones africanas, incluido el norte de África, y podría asegurar las sinergias entre los diferentes acuerdos, así como la coherencia con el objetivo a largo plazo de la integración continental africana. Este mecanismo podría reunir a la Comisión europea, la comisión de la Unión Africana y las organizaciones regionales africanas que hayan firmado los acuerdos comerciales (12). La Comisión de la Unión Africana y las organizaciones regionales deberían probar su valor añadido ante sus respectivas circunscripciones y necesitaría reafirmar su disposición a delegar parte de sus competencias a nivel regional y continental.

Los asuntos de capacidad también deberían ser tratados. De acuerdo con la estrategia, europeos y africanos no deberían limitarse a controlar los acuerdos de comercio bilateral, sino que deberían también discutir su posición en la Organización mundial del Comercio, una iniciativa que en la perspectiva de la integración continental africana podría ser imitada potencialmente por la Unión Africana con otros socios como China (13). Sin embargo, la utilización de tales mecanismos euro-africanos podría verse limitada en un contexto donde los EPA’s ponen las dinámicas de la integración regional y la solidaridad bajo tanta tensión.

Marie-Laure de Bergh


1 Marie-Laure de Bergh es oficial de Programas en ECDPM

2 www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/D449546C-BF42-4CB3-B566-407591845C43/0/071206jsapenlogos_formatado.pdf

3 El Plan de Acción define tres acciones prioritarias: I apoyar la agenda de integración de África; II Reforzar las capacidades de África en el área de modelos de gobierno y control de calidad y III, implementar la infraestructura de la Asociación Unión Europea – África.

4 La incoherencia entre el principio de asociación y el proceso de los EPA ha estado continuamente planteado por las organizaciones de la sociedad civil africanas y europeas. Ver, por ejemplo CGAP’s “Do not build a new Africa-EU Strategy on unfair trade deals”, www.bond.org.uk/campaign/pressrelease.htm

5 Los principales temas de la agenda de la cumber fueron: 1) Gobierno y derechos humanos; 2) Paz y Seguridad; 3) Migración; 4) Energy y cambio climático; 5) Comercio, infraestructuras y desarrollo.
www.africa-union.org/root/AU/Conferences/2007/December/eu-au/AU_EU.htm

6 Ver Ambitious EU-Africa Summit ends in trade deadlock, Reuters, December 9 2007: www.reuters.com/article/worldNews/idUSL0789293020071209

7 En la cumber de Lisboa, el Presidente de la Comisión de la Unión Europea, Barroso, admitió las preocupaciones africanas y mencionó que las discusiones se llevarían a cabo a principios de 2008. Cuando se escribió este artículo, es imposible prever si saldrá algo concreto de esta propuesta.

8 Sin un EPA, los países no incluidos entre los menos desarrollados, (clasificación LDC de la ONU), retrocederían en el Sistema General de Preferencias de la Unión Europea, a partir del 1 de enero de 2008, mientras que los Países Menos Desarrollados, podrían exportar libres de impuestos ni cuotas, bajo la iniciativa EBA (Everything But Arms).

9 Cuando se escribió este artículo, Costa de Marfil había firmado un acuerdo provisional bilateral.

10 La Unión Africana está compuesta formalmente por ocho REC’s: Comunidad de Estados de Sahel-Sáhara, (CEN-SAD), Comunidad Económica de los Estados del África Central, (ECCAS), Mercado Común para el África del Este y del Sur, (ECOWAS), Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo, (IGAD), Comunidad de Desarrollo del África Austral, (SADC) y Unión del Magreb Árabe, (UMA).

11 En 2003 los Jefes de Estado y Gobierno de la Unión Africana, reunidos en Maputo, Mozambique, ordenaron a la Comisión de la Unión Africana para trabajar en el establecimiento de un mecanismo conjunto Unión Europea/Unión africana, con la intención de controlar el proceso al completo de los EPA’s, facilitando la implementación de los programas de integración regional y asegurando la coherencia de la integración regional con las prioridades y objetivos de la Unión Africana. Ver la Declaración de la Unión Africana sobre las negociaciones de los EPA
www.africa-union.org/official_documents/Decisions_Declarations/Assembly%20final/Decl%20on%20the%20EPA%20negotiations%20Maputo%202003.pdf

12 Otros actores podrían ser también parte de este Foro.

13 La estrategia conjunta de África – Unión Europea prevé en su capítulo sobre comercio e integración regional que “para alcanzar esto, se promoverá la coordinación de las posiciones africanas y de la Unión Europea en el Foro Internacional. África y la Unión Europea buscarán coordinar los esfuerzos para concluir la agenda de desarrollo de Doha lo antes posible”.

Trade Negotiations Insight ( Volume 6. Number 8)

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