Os presentamos el resumen y las conclusiones del informe realizado por Ebuteli, una organización de la sociedad civil de la República Democrática del Congo (RDC) dedicada a buscar soluciones a los problemas que enfrenta el país, en colaboración con el Grupo de Estudio del Congo (GEC), con base en el Centro de Cooperación Internacional de la Universidad de Nueva York, titulado “El resurgimiento del M23: rivalidades regionales, política de donantes y bloqueo del proceso de paz”, publicado el pasado agosto.
La presente investigación, que publicaremos integra en castellano la próxima semana en “Blog Académico”, establece que las causas del resurgimiento del M23, movimiento armado insurgente que, con apoyo de Ruanda, ocupa una parte importante de Kivu Norte, son fundamentalmente exógenas a la RDC. A estos factores externos se suma la falta de una fuerte autoridad del Estado en la región, que no ha sabido como superar los problemas que se le han planteado.
El estudio incide sobre el papel internacional que como aliado de Occidente juega Ruanda como clave para explicar la ausencia de consecuencias que ha tenido su apoyo a la rebelión armada y expone la necesidad de aumentar la presión financiera, así como una reforma integral de las Fuerzas Armadas de la República Democrática del Congo (FARDC).
RESUMEN
En noviembre de 2021, la rebelión del M23 volvió a la superficie en la provincia de Kivu Norte, en el este de la República democrática del Congo (RDC). Desde entonces, ha desplazado en torno a 1,7 millones de personas, exacerbando la crisis humanitaria. Aunque decenas de otros grupos armados se pelean en el país, elM23 se ha convertido en el centro de la rivalidad geopolítica entre la RDC, Ruanda y Uganda y en objeto de una gran atención gubernamental congoleña. Tan es así que es difícil imaginar cualquier progreso hacia la paz en el país sin el desmantelamiento de esta rebelión.
Este informe sostiene que el impulso principal de este resurgimiento del M23 es exterior a la RDC. La debilidad del Estado congoleño ha agravado la crisis que también tiene profundas raíces en el ámbito local., pero el M23 ha aparecido sobre todo como un medio de Ruanda para proyectar su influencia contra su vecino del norte, Uganda. Incluso después de que estos dos países han vuelto a reanudar sus relaciones a principios del año 2022, el apoyo ruandés al M23 se ha mantenido y acentuado mientras el grupo iba aumentando.
La reacción del gobierno congoleño ha agravado esta crisis. Frustrado por su ejército, que está trufado de redes clientelares, el gobierno ha tenido que recurrir a empresas de seguridad privadas y a la colaboración con grupos armados extranjeros y locales. Como esos grupos y el M23 reclutan sobre bases étnicas, las tensiones comunitarias han aumentado y los ataques contra civiles se han multiplicado.
Contrariamente a los relatos avanzados por el gobierno ruandés y el M23, según los cuales la rebelión apareció como repuesta a la violencia anti-tutsi y a la colaboración de las FDLR (fuerzas de liberación de Ruanda) y el gobierno congoleño, nosotros constatamos que es la subida de las capacidades militares del M23 la que ha conducido al reforzamiento de estos fenómenos. Ello no significa ninguna excusa a esos comportamientos – es imperativo que el gobierno congoleño ataque los discursos del odio y los sancione incluso en el seno de su propia coalición política y que ponga fin a los grupos armados – pero, sugiere que el M23 ha exacerbado los males que cita y no que él ha aparecido como respuesta a esos males.
La respuesta internacional ha sido débil, tibia. Si bien todos los donantes han condenado públicamente el apoyo de Ruanda al M23, no se han producido consecuencias materiales. Dado que los donantes suministran el equivalente al 74% del presupuesto de Ruanda en forma de ayuda extranjera, su fracaso a la hora de utilizar estas palancas a pesar de las informaciones de las que disponen le carga con una responsabilidad considerable en la crisis actual. En efecto, en medio de la rebelión, el Reino Unido firmó un acuerdo controvertido con Ruanda para extraditar a solicitantes de asilo: la Commonwealth tuvo su reunión semestral de jefes de Estado en Kigali; la UE suministró a la Fuerzas armadas de Ruanda (RDF) 20 millones de euros para sus operaciones en Mozambique y una serie de reuniones de la ONU y del sector privado se desarrollaron en Ruanda.
Dos procesos paralelos se han puesto en marcha para hacer frente a la crisis: uno basado en Nairobi y conducido por la EAC. Se ha centrado en la dimensión nacional y comporta dos capítulos: la facilitación de negociaciones entre beligerantes y el despliegue – aunque breve – de un contingente militar, el EACRF. El segundo, bajo los auspicios de la Unión Africana, intenta atenuar la crisis internacional entre la RDC y sus vecinos y ha sido acogido por el gobierno angoleño en Luanda. Ambos tienen serios problemas para progresar.
A partir de finales de 2023, el EACRF se retiró debido a la petición del gobierno congoleño que le acusaba de pasividad frente al M23, y ha sido sustituido progresivamente por una fuerza de la SADC, la SAMIDRIC.
No obstante, se mantiene el impasse. Existe un desacuerdo fundamental: el gobierno congoleño considera que el M23 es un satélite de Ruanda y un movimiento ilegítimo; ahora bien, los otros países de la región se han abstenido de presionar a Ruanda y empujan más bien en favor de un compromiso negociado entre el gobierno congoleños y el M23, algo que la RDC sigue rechazando.
Para salir del atolladero será necesario un nuevo impulso y el mismo tipo de atención internacional que se produjo en el proceso de paz de Sun City de 2002 a 2006. Teniendo en cuenta el rol de Ruanda en el desencadenamiento de la crisis, la primera etapa más evidente es una fuerte presión sobre Ruanda, incluso financiera, para tratar que el M23 se retire de las posiciones que ha ocupado e inicie un proceso de desmovilización.
El gobierno congoleño tiene igualmente responsabilidades, tanto más cuanto que la rebelión del M23 no es más que un elemento de una crisis más amplia. Si el sentimiento anti-tutsi no está en el origen de esta crisis, la diabolización de esta comunidad está ampliamente extendida y se ha manifestado desde el comienzo de la rebelión. El gobierno debería reprimir la discriminación y promover el regreso de las decenas de miles de tutsi que se encuentran en campos de refugiados situados en los países vecinos. Más en general, debería invertir en la reconciliación comunitaria y en la reforma agraria – desde el inicio de la guerra en 1993, se han hecho pocas cosas para resolver estos problemas. Más ampliamente, debe forjar algo que verdaderamente no ha existido desde 2006: un proceso para tratar con todos los grupos armados – hay más de un centenar – en el este del Congo, implicando la desmovilización, la reconciliación de las comunidades, el retorno de los refugiados, el desarrollo económico y la reforma del sector de la seguridad. Sin consenso en este tipo de proceso político, el impacto de los actores exteriores – incluida la Monusco – será limitado. Una parte de este consenso exigirá un acuerdo con los artesanos de la paz – no es lógico que la ONU y la SADC desplieguen fuerzas distintas en el este del Congo.
Es evidente que el enfoque actual de la gestión de la crisis no ha funcionado y que una nueva gestión debe ser adoptada con más determinación y voluntad política.
CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES
El conflicto del 23 se ha atascado y hundido en un impasse violento con pocas esperanzas inmediatas de resolución. A mediados de 2024, los rebeldes se habían apoderado de una gran parte de la provincia de Kivu Norte, desplazando a cientos de miles de personas y matando a centenares. Han suscitado una torpe respuesta por parte del gobierno congoleño, que ha apoyado a grupos armados y a milicias, que por su parte reclutan combatientes en sus comunidades étnicas, lo cual convierte el conflicto aún más devastador para las comunidades locales y aún más insoluble.
A pesar de esta escalada, no hay un proceso de paz en funcionamiento. Los procesos de Nairobi y Luanda sufren de falta de liderazgo y de visión para superar intereses divergentes y las visiones opuestas de las partes. Los congoleños no quieren ceder a las exigencias de lo ellos perciben como una rebelión ilegítima apoyada por un país extranjero. En cuanto a los diferentes intermediarios, no están dispuestos a ejercer las presiones necesarias para que Ruanda o el M23 cedan y se dobleguen.
La situación militar no es mejor. Los logros de las FARDC han sido mitigados, a pesar de los masivos aumentos presupuestarios. Ello les ha conducido a apoyar a grupos armados y a emplear a sociedades privadas de seguridad sin gran éxito hasta el presente. Entre tanto, dos fuerzas internacionales están presentes en el este de la RDC, la Monusco y la SAMIDRIC. Ninguna de estas fuerzas está desplegada en el marco de un proceso de paz funcional o bien concebido, ni está por ahora dispuesta o capaz de llevar adelante una ofensiva contra el M23.
A pesar de este sombrío escenario, existen medidas concretas que podrían ser planteadas para aliviar los sufrimientos de los congoleños y progresar hacia la resolución de la crisis. Sin embargo, es importante subrayar que ninguna de estas medidas será posible si no se produce una mayor inversión de capital político en favor de la paz. Igual que en 1999, en el momento del acuerdo de Lusaka, o en 2022, en el acuerdo de Sun City, es el momento en que el conflicto congoleño debe ser alzado/elevado al nivel internacional. El tipo de presión necesaria sobre los gobiernos de Kigali y Kinshasa no se hará sin una inversión/implicación mucho más importante, financiera y políticamente por parte de países como los Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Alemania, Sudáfrica, Kenia y China.
Presión sobre Ruanda
El M23, comparado con los otros grupos armados que operan en el este de la RDC, sería relativamente sencillo su desmantelamiento, dada su dependencia aplastante del apoyo de Ruanda. Sin embargo, los donantes extranjeros – algunos de ellos terminarán gastando cientos de millones de dólares para la respuesta humanitaria a esta crisis – no han querido presionar a Kigali como lo hicieron en 3013.
Teniendo en cuenta estos intereses, en ausencia de acontecimientos inesperados sobre el terreno, únicamente una presión pública continuada será susceptible de incitar a actuar a estos diferentes países. Sería necesario que los actores públicos y privados difundieran mensajes más coherentes – condenan el apoyo de Ruanda al M23, pero organizan eventos internacionales importantes en Ruanda y celebran los logros en la escena mundial, ofreciendo la impresión de que la comunidad internacional sostiene globalmente a Ruanda. La presión podría igualmente traducirse en la suspensión de la ayuda y del apoyo militar, o en sanciones selectivas suplementarias. El gobierno, y los donantes multilaterales como el FMI, el Banco Mundial, el Banco africano de desarrollo, podrían pedir a su personal identificar sus programas que podrían ser suspendidos sin causar dificultades desproporcionadas a los simples ciudadanos ruandeses. Medidas similares habrían contribuido de manera significativa a la decisión de Ruanda, hace diez años, de retirar su apoyo al M23, lo cual condujo a su desaparición.
Las presiones ejercidas sobre Ruanda, no obstante, tendrán más posibilidades de llegar a buen fin si van acompañadas de concesiones por parte del gobierno congoleño. Estas concesiones deberían inscribirse en el marco de un proceso de paz, cuya necesidad se hace sentir cruelmente.
Relanzar el proceso de paz
No existe un proceso de paz global para el conjunto de múltiples e imbricadas crisis que afectan a la RDC. Como consecuencia del agotamiento del plan nacional de estabilización – el Programa nacional de Estabilización y Reconstrucción (STAREC) apoyado por los donantes de fondos a través de la Estrategia Internacional de Apoyo a la Seguridad y Estabilización (ISSSS) – el gobierno lanzó una nueva iniciativa, el PDDRCS, en julio de 2021. El PDDRCS está, no obstante, en el centro de una controversia desde su lanzamiento. Su primer coordinador, Tommy Tambwe, fue contestado por los líderes de la sociedad civil y no ha sido capaz de persuadir a los donantes que su institución es suficientemente transparente y organizada para gestionar los fondos necesarios.
Es urgente que el gobierno y los donantes pongan en marcha una estrategia global de lucha contra los conflictos. Esta estrategia podría inspirarse en numerosos elementos de acuerdo-marco de 2013 y debería incluir los siguientes elementos, algunos de los cuales son abordados con más detalle:
- – Apoyándose en el plan de desmovilización actual:
- – Una amplia estrategia de compromiso de los grupos armados que permita la expresión de sus reivindicaciones con la participación de la sociedad civil, de la Monusco y de la SADC;
- – Un proceso de compromiso de las comunidades de las zonas afectadas por el conflicto armado que prevea la reinserción de los combatientes a la vez que se invierta en el empleo, infraestructuras y en los servicios sociales para las comunidades locales;
- – Promover la reconciliación comunitaria incluyendo:
- – Una combinación de elaboración de programas de estudio de diálogo local, programas de radio-televisión y de comisiones nacionales;
- – En este marco, abordar el estatus de las comunidades ruandófonas
- – Favorecer el retorno de los congoleños refugiados en los países vecinos;
- – Promover una reforma del sector de la seguridad que dignificara la policía de proximidad; reforma del ejército y reconstrucción de la justicia.
- – Investigar y controlar la gestión de las cadenas de aprovisionamiento en minerales a fin de crear medios de subsistencia dignos para las comunidades mineras y obtener ingresos para el gobierno.
- – Proponer un plan de desarrollo económico de las zonas afectadas por los conflictos, poniendo el acento en los sectores más marginados de la población.
El imperativo de la reforma del sector de la seguridad
Resulta difícil imaginar cómo los grupos armados desaparecerán en el este del Congo si el Estado permanece débil y desprovisto de toda capacidad de disuasión. La reforma del ejército está en el corazón de esta problemática. Tal y como lo hemos subrayado, el reto es ante todo político: el gobierno deberá transformar esta institución, que sirve a la distribución de privilegios y a la extracción de los recursos, en una institución capaz de proveer un servicio público. Tarea que exigirá un liderazgo decidido para reprimir la indisciplina, los abusos y la corrupción – aquí, las malversaciones financieras y la violencia se dan la mano. La piedra angular de estas reformas debería ser una mayor responsabilidad. Podrían tenerse en cuenta las consideraciones siguientes:
- – Creación de un mecanismo de investigación que permitiría separar a los agentes contra los cuales existen pruebas significativas de delitos financieros o de violaciones de derechos humanos.
- – Apoyo a la mejora de las condiciones de vida de los soldados y de sus familias, incluyendo un salario decente y prestaciones sociales.
- – Supresión del desequilibrio entre las primas discrecionales y los salarios establecidos – lo esencial de la remuneración de los soldados debe hacerse bajo la forma de salarios.
- – Control aumentado por medio de una inspección general reorganizada, de una comisión parlamentaria de la defensa más diligente y de una limitación de la clasificación “secreto de defensa” para impedir la publicación de informaciones sobre las finanzas y las operaciones militares.
- – Reforzamiento de las instituciones de control del ejército: el servicio de Inspección del ejército, del tribunal de cuentas y de la justicia militar.
La reconciliación comunitaria y la cuestión ruandófona.
Desde las primeras guerras del Congo de 1993, jamás se hizo un esfuerzo serio y completo de justicia transicional en el ámbito local. La Comisión de Verdad y Reconciliación del gobierno de transición estaba muerta al nacer y si bien hubo numerosos esfuerzos locales valientes para promover la cohabitación y la reconciliación, en general no se beneficiaron del apoyo del gobierno. Ello permitió que los rencores se envenenaran, lo que favoreció la movilización armada y dio poder a los demagogos.
Algunos de estos conflictos de este tipo más graves se producen en torno a la cuestión ruandófona. Desde al menos 1993, el estatus de las poblaciones ruandófonas del este del Congo desencadenó varias veces conflictos violentos. Las élites políticas de los dos campos buscaron avivar este antagonismo y resentimiento entre los actores clave – y entre la población en general – lo que hace muy difíciles los progresos. Es necesario un fuerte liderazgo para superar esta situación. Los dirigentes congoleños podrían reconocer la historia de estas poblaciones, cuya mayoría está instalada en el este del Congo desde antes de la independencia, y abstenerse de arrojar la responsabilidad de los crímenes cometidos por individuos sobre el conjunto de las comunidades. Aunque estas medidas sean, ciertamente, impopulares en el plano político, pueden contribuir mucho a prevenir que los conflictos se reproduzcan en el futuro.
Un esfuerzo nacional, impulsado por el gobierno y la sociedad civil, es necesario para promover la reconciliación y para resolver las tensiones comunitarias en el conjunto del país. Diversos instrumentos pueden ser utilizados para forjar la reconciliación, desde el arbitraje sobre acceso a la tierra a las comisiones históricas de expertos, pasando por los talleres locales de consolidación de la paz, la revisión de los programas escolares y los mecanismos de verdad y reconciliación. Sea cual sea la forma que adopten, estos enfoques deben implicar a los dirigentes de las comunidades locales e inscribirse en un proceso político más amplio que se enfrente a la inseguridad y permita reparar las injusticias del pasado.
Un plan para el retorno de los refugiados
Hay más de 80.000 refugiados congoleños em Ruanda, la mayoría de los cuales lo son desde hace más de 20 años; esto constituye una de las principales manzanas de discordia para el M23. El proceso bilateral en curso en Ginebra, bajo la égida del ACNUR ofrece, por fin, la ocasión de progresar. Pero estos refugiados no representan más que una fracción de los 11 millones de congoleños que han huido de su país, debido a la inseguridad. Si bien la repatriación de los que se encuentran en Ruanda es particularmente importante para el M23, todos los congoleños deberían poder regresar a su país si lo desean. La mayoría (494.874) se encuentra en Uganda, mientras que Tanzania (123.106) y Burundi (85.000) y Kenia (56.583) igualmente acogen a un gran número. Resulta irrealista pensar que todas esas personas serán reinstaladas – en 2022, había 35 millones de refugiados en el mundo y solo 114.300 fueron reinstalados. El gobierno congoleño debería seguir trabajando con el ACNUR y los diferentes países de acogida para traer a su tierra al menos una parte de estos ciudadanos.
Tanto para los refugiados en Ruanda como para el resto de estos refugiados, el retorno dependerá de la mejora de la seguridad en sus comunidades de origen. Los trabajos preparatorios podrían intensificarse. Se trata, concretamente, de efectuar un censo para identificar sus aldeas de origen, estudiar qué ha pasado con sus tierras y bienes en RDC y qué tipo de restitución sería posible y facilitar los desplazamientos de los jefes comunitarios de esas zonas hacia los campos de refugiados para alcanzar un consenso sobre su reintegración.
Una segunda parte de este plan debería enfrentarse a una cuestión todavía espinosa sobre la seguridad. ¿Cómo estos repatriados podrían estar seguros de que no tendrán que afrontar los mismos ataques y abusos que los que los empujaron a huir? Las autoridades congoleñas, eventualmente con el apoyo de los donantes y de diversas misiones multinacionales desplegadas sobre el terreno, deberían probablemente aportar verdaderas garantías de seguridad a estos repatriados, así como promesas de inversiones a las comunidades vecinas, a fin de que estas repatriaciones beneficien al conjunto de la población local.
Resituar el mantenimiento de la paz en un proceso político
Un examen completo del mantenimiento de la paz en el Congo supera el marco de este informe. Sin embargo, la configuración actual no es viable. La Monusco es impopular y ha sido marginada políticamente.
En el marco de la revitalización del proceso descrita arriba, las fuerzas de mantenimiento de la paz podrían tener nuevamente un protagonismo central. Su estatus sería muy diferente al que han tenido entre 199 y 2006, ya que ahora deben colaborar con un gobierno elegido y plenamente soberano; Serían consejeros y facilitadores en el marco de un proceso más amplio. Lo mismo que en Somalia, la ONU debería establecer una relación de colaboración con las autoridades regionales, en esta ocasión con la SADC.
Fuente: EBUTELI/Groupe d’étude sur le Congo (GEC) – Center International Cooperation
[Traducción, Ramón Arozarena]
[CIDAF-UCM]
