Mientras la política sanitaria en África occidental tiende a ser vertical y dirigida a las enfermedades, en China ha sido por lo general horizontal, basada en las infraestructuras y variable según quién sea el receptor.
En 1941, Mao Zedong pidió una «práctica del humanitarismo revolucionario». 14 años más tarde, en Bandung, Indonesia, el primer ministro chino Zhou Enlai se reunió con otros líderes asiáticos para trazar un enfoque netamente anti-colonial de humanitarismo y la diplomacia en el continente africano.
Desde su primera intervención en el área de la salud a Argelia en 1964, China ha tratado de distinguir su ayuda diplomática a África de la del «Norte Global»: su ideología político-económica ha empleado un discurso anti-imperialista, con énfasis en las intervenciones horizontales que incrementan el desarrollo de la infraestructura local de salud. Ya sea intencional o accidental, las intervenciones de la República Popular de China (RPC) en política sanitaria en África fueron marcadamente distintas de la política sanitaria occidental, y posiblemente más efectiva a nivel local africano.
No querría idealizar la época en la historia china conocida por producir tales atrocidades como la mayor hambruna nacional en la historia moderna (durante el «Gran Salto Adelante») y los abusos de la Revolución Cultural; sin embargo la política exterior de la República Popular China era muy diferente a la política interna que llevaba acabo en esa época.
Durante la primera semana de mayo, este tema fue uno de los principales en la 4ºMesa redonda sobre Cooperación Internacional de la Salud China-África, celebrada en Gaborone, Botsuana. Las ONG internacionales y organizaciones multilaterales, como el Fondo Global, la Fundación Billy Gates, el Departamento de Desarrollo Internacional de Reino Unido (DFID), el ONUSIDA, la OMS-AFRO y el UNFPA asistieron para trazar diferentes estrategias de lucha contra el VIH, la esquistosomiasis y la malaria. La presencia de estas organizaciones que por lo general tienen un enfoque diferente a China plantea la cuestión de si la política sanitaria de China está empezando a cambiar.
La política sanitaria: Este vs Oeste
En general, la política sanitaria de un país se define como cualquier actividad asistencial que se caracteriza por la intención subyacente de una mejora en las relaciones políticas, económicas y / o culturales entre países donantes y receptores en consonancia con la política exterior del país donante. La diplomacia sanitaria es un ejemplo de lo que Joseph Nye llama «poder subliminal», es decir, que se utiliza la salud para fomentar las relaciones internacionales y alcanzar los objetivos de política exterior.
Aunque las transferencias de salud han sido históricamente percibidas como una forma intrínsecamente benéfica de hacer diplomacia o política de estado, es ingenuo suponer que toda la política sanitaria que lleva a cabo un país lo hace de la misma manera y conduce a los mismos resultados en los diferentes países o contextos receptores. Según Adams, Novotny y Leslie, «las intervenciones más eficaces a nivel de salud internacional se llevan a cabo de una manera ética que varía sensiblemente según las diferencias históricas, políticas, sociales, económicas y culturales entre las naciones y los pueblos». Por lo tanto, independientemente de las intenciones del donante o el valor de la intervención en particular de la salud y / o la transferencia tecnológica, el contexto apropiado es un factor clave para que la política sanitaria sea eficaz. ¿Cuáles son las principales diferencias entre China y Occidente en cuanto a sus planteamientos?
Las intervenciones y tecnologías particulares transferidas de China a África han variado notablemente de las transferidas por parte de Occidente. Los recursos humanos profesionales siempre han sido un componente central de la diplomacia de la salud chino-africana. Por ejemplo, Youde afirma que “desde que el primer equipo médico llegó en Argelia en 1964, más de 15.000 efectivos médicos chinos han prestado servicios en 47 países africanos diferentes y han tratado por lo menos a 180 millones de pacientes”.
Históricamente, los equipos médicos chinos (EMC, en inglés CMT) se han dirigido específicamente a las comunidades rurales, insuficientemente atendidas y con acceso limitado a la atención médica. Sin embargo, los entrevistados especifican que los EMC actualmente se utilizan principalmente en los hospitales de distrito y por lo general no se pueden encontrar en los centros de salud rurales de nivel primario o secundario. En los EMC también se han incluido profesionales de la medicina china tradicional (es decir, acupunturistas y herbolarios), además de personal biomédico convencional.
Hay otras diferencias estructurales entre la diplomacia sanitaria china y occidental. Considerando que la asistencia sanitaria occidental proviene de una combinación de fuentes públicas, privadas y multilaterales, en China la política diplomática sanitaria es casi en su totalidad de carácter público, ya menudo descentralizada a nivel de una provincia china. El proceso de la diplomacia en el área de salud suele ser iniciado por el gobierno receptor. Un informante chino señaló: «Si ellos no preguntan, no ofrecemos». En general, un gobierno africano propondrá un proyecto de salud tras una evaluación de las necesidades sanitarias en su población. Posteriormente el gobierno chino evalúa si puede cumplir con las exigencias de la propuesta en términos de disponibilidad de recursos humanos y materiales.
Como resultado de este planteamiento, las intervenciones son guiadas por el receptor desde el inicio. Por tanto, son potencialmente más adecuada al contexto del país receptor que si China diseñara una intervención de salud de acuerdo a su propia estimación de las necesidades locales. La mayor muestra de cómo se realiza este proceso de ayuda sanitaria es contrastándola con la manera en la que se lleva a cabo la política exterior sanitaria occidental (que está más a menudo dirigido por «expertos» que son externos al contexto dado).
La organización de la política sanitaria en China es estructuralmente distinta no sólo en términos de planificación, sino también en su aplicación. Equipos médicos chinos viajan como un grupo cohesionado, por lo general consta de 20 miembros, que trabajan juntos en un solo centro médico para un mínimo de dos años (un compromiso de tiempo global poco habitual).
Las intervenciones de salud de Occidente suelen ser de una duración más concreta, y a menudo carecen de un seguimiento que pueda garantizar la sostenibilidad. Una experta de las relaciones sanitarias entre China-África, Deborah Brautigam, apunta: «para Occidente, una vez que termina un proyecto, éste pasa a manos del gobierno, y la participación e implicación del país donante termina».
La medición del éxito
Uno de los resultados del «enfoque occidental» es que, aunque los proyectos propuestos por los donantes hayan cumplido los objetivos específicos a corto plazo, muchos son insostenibles a largo plazo. Ambos informantes chinos y africanos dicen que China suele mantener un proyecto hasta que sea viable que este sea asumido por el gobierno receptor. Además, los seguimientos se consideran algo habitual en su política de actuación, en particular en el caso de los hospitales que necesitan reparación.
Pero ¿qué pasa con las transferencias sanitarias específicas? ¿Eran estas beneficiosas para los beneficiarios locales de África? Según varios informantes, la diferentes transferencias «chinas» de salud parecen haber sido particularmente apropiados para los contextos locales en África, y son muy utilizadas por las comunidades locales.
Por ejemplo, los remedios a base de hierbas chinas fueron recibidos en la mayoría de las comunidades africanas, donde muchas economías locales de salud ya estaban dominadas por el uso de hierbas. La hierba “Artemesia annua” proporciona el compuesto base para las terapias combinadas con artemisinina, que han demostrado ser especialmente exitosa en el tratamiento de la malaria (siendo respaldado por la Organización Mundial de la Salud). Aunque existe la preocupación de resistencia a los medicamentos, debido a versiones de mala prescripción y uso fraudulento del fármaco, la mayoría de los fabricantes de productos farmacéuticos de medicamentos Artemsinin no son, de hecho, chinas, sino europeos.
Además de los recursos humanos, medicamentos esenciales, hierbas y acupuntura, China también ha sido esencial en el desarrollo de la infraestructura de atención de la salud, tanto a través de la construcción de hospitales y clínicas en África como a través de la formación continua de los estudiantes de medicina africanos en China. Según los informantes entrevistados, esta forma de organizar la política sanitaria ha hecho que los ciudadanos africanos vean con otros ojos a China, generando una confianza mayor en productos médicos chinos.
Los resultados preliminares de las entrevistas y encuestas realizadas y lo que va surgiendo en la literatura, sugiere una satisfacción general en lo que concierne a la actividad diplomática China en el área de salud en África. Por ejemplo, a raíz de las visitas a una serie de clínicas patrocinadas por el gobierno chino en todo el continente, el investigador principal muestra resultados que hacen evidente que el empleo del EMC en áreas rurales representa una de las formas más exitosas de la ayuda actual a África.
Los equipos médicos chinos se centraron en la difusión y puesta en práctica de la atención preventiva básica a las zonas rurales (que anteriormente carecían de salud pública de carácter proactivo). Por tanto, el desarrollo de una atención sanitaria sostenible es promovida dentro de la infraestructura de atención sanitaria de los países receptores a través de la creación de programas horizontales de atención primaria de la salud (lo que supone la construcción de infraestructura y el establecimiento de la atención primaria y preventiva de salud). Esto difiere radicalmente del enfoque singular que presentan los programas verticales, de arriba hacia abajo, para erradicar enfermedades específicas, comúnmente practicado en la política sanitaria occidental.
Mirando hacia el futuro
Aunque la sostenibilidad actual de estas prácticas puede ser objeto de crítica en varios aspectos, en general, el tipo de intervenciones de salud que China ofrece y la forma en que se llevan a cabo estas intervenciones puede considerarse a mil años luz de las occidentales. Sin embargo, los informantes señalan que el enfoque horizontal de China está siendo comprometido por la colaboración paralela con los países occidentales, las ONG internacionales y las agencias multilaterales que insisten en un enfoque más vertical a la atención sanitaria.
Un informante señaló que «la ayuda previamente de China veía ventajas en la cooperación con las ONG y otros gobiernos». Y, sin embargo, tanto la 3ª como la 4ª Mesa Redonda sobre Cooperación China-África en Salud Internacional parecían estar dominadas por organizaciones como la Fundación Gates, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Departamento de Desarrollo Internacional (DDI) del Reino Unido.
«Queremos colaborar más estrechamente con la OMS y otras instituciones», comentó un informante chino. La evidencia que se necesita para que este desarrollo horizontal cobre más importancia se puede encontrar en el creciente enfoque de proyectos de sanitarios chinos hacia, por ejemplo, la malaria y el tratamiento del VIH / SIDA. Los programas verticales, en general, no fortalecen de manera eficaz los sistemas de atención sanitaria.
Curiosamente, este cambio hacia una programación más occidental ha ido acompañado de un cambio paralelo en la ideología político-económica. Esto es evidente en muchos de los discursos presentados por los representantes chinos en la 3ª Mesa Redonda Internacional sobre Cooperación China-África en relación a la colaboración en temas de Salud. Un informante chino dijo: «Nuestra ayuda a África ha sido una economía pública… pero debemos aprovechar los mercados liberales y el sector privado».
Queda por ver si lo que ha sido hasta ahora una alternativa a la política sanitaria occidental, pase ahora a fusionarse con Occidente. Un informante africano que representa la Unión Africana le preguntó: «¿Cómo es que nos alejamos de las intervenciones estructuradas y comenzamos a crear sistemas de salud débiles?» Es cuestionable si la consulta será escuchada por una China aparentemente dispuesta a forjar alianzas con organizaciones de salud y desarrollo occidentales.
Por Paul Kadetz
Think Africa Press, 14 de mayo de 2013.
Partes de esta pieza se han tomado de un artículo anterior, publicado aquí por St. Anthony’s International Review.
Traducido para Fundación Sur por Pilar Ruiz Seco.
